第二十章 国民政府的政治

    政治制度，是没有绝对的好坏的，要视乎其运用之如何。民国肇建，本系仿效欧、美成例，行三权分立之制：以国会司立法，并监督政府；以大理院以下的法院掌司法；以国务院掌行政的。因国民未能行使政权，遂至为野心家所利用。纪纲不立，政争时起。国事紊乱，外患迭乘，中山先生鉴于革命之尚未成功，乃有以国民造党，以党建国，以党治国，然后还付之于国民之议。


    中山先生的革命方略，是分军政、训政、宪政三时期的。军政时期，由党取得政权。训政时期，代国民行使。经过此时期后，将政权还付国民，则入于宪政时期。在训政时期中，代人民行使政权的是国民党；行使治权的，则是国民政府。政纲和政策，发动于国民党，由国民政府执行之。二者之间，则以政治会议为连锁。


    国民党的组织，以全国代表大会，为最高机关。在闭会期间，则其权力属于中央执行委员会，而以中央监察委员会监察之。注995次于全国的，为省和特别市，未改省而与省相等的区域，及海北总支部。再次则县及重要市镇和国外支部。更次则区与区分部及国外分部。都以其代表或全体大会为最高机关。平时则权力属于执行委员会，而以监察委员监察之。亦与中央党部同。党部不直接干预政治，然对于同级政府的施政方针或政治有疑义时，得请其改正、解释，或呈请上级执行委员会，转请其上级政府办理。所以党的监督权，是兼及于行政的。


    国民政府初成立时，设委员若干人，推一人为主席，若干人为常务委员。其下分设各部。十七年，十月，公布《组织法》。行政、立法、司法、考试、监察五院，次第成立。各部均属行政院。注996司法则改前此的四级三审制为三级。注997二十一年，五月，国民会议开会，制定训政时期的约法。其后又经中央执行委员修正。注998于是国民政府的组织，亦随而变更。设主席一人，委员二十四至三十六人。各院皆设院长及副院长，均由中央执行委员会选任。主席不负实际政治责任。五权由各院分别行使。惟遇院与院间不能解决的事务，则由主席团解决之。主席并对外代表中华民国。此外直属于国民政府的，还有军事委员会、训练总监部、参谋本部、军事参议院、全国经济委员会、建设委员会等。


    地方制度，民国以来，还是沿袭前代的省制的。但废去府直隶州厅，而成为初级制。民国初元，各省的军民长官，称为都督和民政长。三年，改称将军、巡按使。六年，又改称督军、省长。统辖几省军事的，又有巡阅使、经略使等名目。裁兵议起，则督军改称督理或督办军务善后事宜。省与县之间，又曾设立道尹。国民政府所颁布的《省政府组织法》，亦取委员制。以一人为主席。其下分设民政、财政、教育、建设、实业各厅，厅长即就委员中任命。首都及人口百万以上，或政治经济有特殊情形的为特别市，与省同属行政院。注999其人口在三十万以上，或在二十万以上，而营业、土地等税占全收入之半数以上的，则为普通市，不属县而直隶于省。市设市长，县设县长，其下都分设各局，以理庶政。未能设县的地方，则立设治局，置局长。其交通便利，或向来自治较有成绩之地，则设县政建设实验区。其区域或一县或合数县不定。得设立区公署。不设道尹，惟近年苏、皖、赣、鄂等省，设立行政督察专员。


    县在建国大纲中，本定为自治单位，其下分为若干区。区之下为乡镇。镇之下为闾，闾之下为邻。邻五家。闾五邻。乡指村庄，镇指街市，大约在百户以上，注1000而不得超过千户。全县分十区至五十区。区及乡镇，各设公所。区长、乡长、镇长，本应由人民选举；但在未实行前，区长得由民政厅就考试合格人员中委任；乡、镇长由人民加倍选出，由县长择任。闾、邻长则都由民选。市以二十闾为坊，十坊为区，亦有区长、坊长，闾、邻长及区坊公所。区、坊、乡、镇，亦各有监察委员。到一县的区长都由民选时，即得成立县参议会。


    以上所说，都系训政时期的办法。国民政府的政治，是以人民自治为目的的。所以到一县自治完成之后，其人民即得行使选举、罢免、创制、复决四权，县长由人民选举，并得选出国民代表一人，组织代表会，参与中央政事。一省的县都完成自治时，即为宪政开始。省长亦由人民选举。全国有过半数省份，达到宪政开始时期，则开国民大会，决定宪法颁布。宪法颁布之后，中央统治权归国民大会行使，——即国民大会，对中央政府官吏，有选举、罢免之权；对中央法律，有创制复决之权——是为宪政告成。全国国民，即依宪法行大选举。国民政府，于选择完毕后三个月解职，授权于民选的政府，是为建国的大功告成。


    以上所说，为国民政府施政的纲领。至于目前的政务，则最要的，自然要推军财两端。民国的军制，本以师为单位，合若干师，则称军。国民政府北伐时，曾合所有的军队，编为四集团军。十八年的编遣会议，全国定设六十五师。但其后编遣迄未能就绪。兵制之坏，由于召募乌合。所以军人程度不一，而散遣之后，亦往往无家可归。二十年，六月，国民政府颁布《兵役法》。常备兵役，分为现役、续役、正役三种。民年二十至二十五，得为现役兵，期限三年，退为正役兵六年。再退则为续役，至年四十岁止。其年自十八至四十五，不服常备兵役的，则服国民兵役。平时受规定的军事教育。战时由国民政府以命令征集。海军，当民国初年，曾按江防、海防，分为第一第二队舰。护法战起分裂。十八年编遣会议，议决海军重行编制，乃复归于统一。空军起于民国以来，北京政府即设立航空署。国民政府，亦经设立，直隶于军政部。我国陆军，苦于兵多而不能战；海、空军则为力甚微，殊不足以御外侮，这是我国民不可不亟思努力的。


    财政本苦竭蹶，而自帝制运动以后，中央威权失坠，各省多不解款，遂致专恃借债，以资弥补。欧战以前，所举最大的债，为善后大借款，已见第五章。欧战期间，各国无暇顾及东方，则专借日债。自九年以后，并日债亦不能借，则专借内债。国民政府，将中央和地方的税款划清。中央重要的收入，为关税、盐税、统税、注1001烟酒税、印花税、矿税等。田赋划归地方，和契税、营业税等，同为地方重要收入。病商的厘金，已于二十年裁撤。二十三年，又开财政会议。限制田赋的附捐。并通令各省，裁撤苛捐杂税。预算亦在厉行。但在目前，收支还未能适合，时时靠内债以资补苴（jū），其为数亦颇巨。


    【注释】


    注995　中央执行委员会，每半年至少应开大会一次。平时则互选常务委员若干人，以执行职务。


    注996　现设内政、外交、军政、海军、财政、实业、教育、交通、铁道、司法行政十部；蒙藏、侨务、禁烟、劳工四委员会。


    注997　四级，谓初级、地方、高等审判厅及大理院。三审，谓同一案件，只能经过三级法院审判。如初审在第一级，则上诉终于第三级。现制则分地方法院、高等法院、最高法院三级，较为名实相符。


    注998　第三届第五次、第四届第一次全体大会。


    注999　但系省政府所在地者，仍属于省。


    注1000　不满百户的，可以互相联合。


    注1001　卷烟、麦粉、棉纱、火柴、水泥、薰烟、啤酒、洋酒各项，即货物税的改变。