第九章 裁军会议

    裁军会议如果在1925-1930年期间召开，它是否会取得成功，这是一个令人推测的问题。但是有一点是肯定的，那就是，当它最终于1932年2月召开时，正值经济危机的高峰和日本最激烈地进攻上海的时候，因此它成功的可能性便几乎消失殆尽了。在经过满洲的丢脸的大失败之后，裁军会议的失败标志着开始于1930年的危机时期达到了顶点。然而，在叙述裁军会议本身之前，必须先简要回顾一下裁军会议10年的筹备工作，这些筹备工作为大会的召开铺平了道路。


    裁军问题


    在凡尔赛条约中，协约国曾宣布，严厉裁减德国军备的目的是“推动所有国家普遍限制军备成为可能”；同时根据盟约第8条，国联成员国承诺“为了维持和平，要求把国家的军备减少到足以保卫国家安全的最低限度”。因此，一方面，协约国政府曾向德国保证（即使不是法律上的也是道义上的保证），当德国解除武装时，他们也开始普遍的裁军。另一方面，他们也承认“国家安全”在任何裁减军备中都是一个压倒的因素。这两个原则之间的冲突构成了裁军问题的主要内容。


    国联盟约第8条责成国联行政院制定裁军方案，“供各国政府考虑和实行”。1920年11月行政院任命了一个“临时混合委员会”，它由文官和陆海空三军的代表组成，以帮助行政院完成这个任务。但在裁军领域中赢得的第一个胜利是在华盛顿会议上。在那次会议上，主要海军大国的海军吨位和比例为明确的数字计划所限制。它使国联能够在处理陆军编制（因为空军仍在其初期阶段）的所有重要问题上运用同样的原则；于是在1922年，英国在“临时混合委员会”的代表为陆军的限制提出了一个数字方案。把陆军分成设想中的以三万人为一个单位的若干个单位；每个大国被分配给这些单位中的若干个（就像战舰一样）。于是法国将拥有六个单位，即有陆军十八万人，意大利拥有四个单位，英国有三个单位，等等。但遗憾的是，这个简单的计划遭到了几乎每一个欧洲国家的军事专家的谴责。他们似有道理地强调，就一艘已知吨位的战舰来说，它或多或少是一个可以衡量的标准的东西，而且它装备的大炮的最大限额已为人所知，但是一个三万人为单位的部队本身并不是可测算的力量，而且它的实力的改变几乎可以无限地与其武器装备的改变成正比。第一个具体的地面部队裁军方案就这样被不光彩地搁置了。


    但盟约第8条仍然存在，而且必须对它做点什么。正是在这个时候，法国代表团根据“国家安全”的条款，提出了以增加安全作为裁军的必要条件的理论，并得到了英国代表团对他们的看法的赞同。以后的三年是草拟相互援助条约、日内瓦议定书和洛迦诺公约的年代。在这个时期，除了企图在华盛顿条约的基础上限制小国的海军军备的失败的努力，以及一个从未生效的旨在控制国际军火贸易的协定之外，在裁军领域无所事事。


    正是洛迦诺公约的签订和德国即将进入国联，再次推动裁军机器开始运转。在洛迦诺会议的最后议定书中，签字国都同意这种看法，即这些协定的签订将“有效地促进由国联盟约第8条规定的裁军”；于是从此以后，德国坚持要求其他国家裁军便成为裁军进程中的一个决定性因素。1925年12月，国联行政院任命了裁军会议筹备委员会，它于1926年5月召开了第一次会议。德国、美国和苏联都被邀请成为这个委员会的成员。前两个国家很快就接受了邀请，而苏联则在第二年才同意参加。


    然而进展是缓慢的。1926年的大部分时间被两个“技术”分委员会所占据，他们花了大量精力来确定要被限制的和被减少的军备的种类。直到1927年3月，当时英国和法国代表团提交了裁军公约草案时，筹备委员会才真正开始它的主要工作。实际上这些草案只是空洞的东西。它们没有具体数字，只是提出框架用来表明应当限制什么以及如何去限制它们。但即便如此，这些草案也暴露出广泛的意见分歧，而且其中的许多分歧是基本的。在军队人员的问题上，法国代表团希望只限制现役人员；而英国、美国和德国则希望限制所有受过训练的预备人员。在军备问题上，德国代表团要求对凡尔赛条约中强加给德国的所有重要的武器类别都加以明确的数量限制；法国代表团希望用限制在军备方面预算开支的间接方法（这是迄今为止尚未强加给德国的唯一限制形式）去限制军事物资；英国和美国代表团则认为任何对军事物资方面的限制都是不实际的。在海军军备问题上，法国和意大利的代表团只希望限制海军的总吨位；英国和美国的代表团希望对每一种类的舰只实行分别限制。在预算问题上，法国代表团希望限制开支；英国和意大利的代表团希望用一致同意的形式详细公布开支情况；美国和德国的代表团不希望对预算做任何种类的规定。该委员会记录了这些分歧意见后休会，以做进一步的考虑。


    同时，美国政府提出了一个出人意料的建议。由于对这个拖延的厌烦，美国邀请其他华盛顿海军条约的签字国出席一个会议，目的是对那些未曾受到该条约限制的类型的军舰做出安排。法国拒绝了这个邀请。它准备用海军的让步作为最后的手段去换取对它来说更为至关重要的问题上的对等让步；但是把海军裁军作为一个单独的问题加以讨论，这对它显然是不利的。意大利也随之仿效。但英国和日本接受了邀请；于是三国会议于1927年6月在日内瓦开幕。


    美国和英国政府似乎都严重低估了将华盛顿海军条约的限制扩大到非主力舰的困难。美国代表团提出一种简单的把华盛顿的5∶5∶3的比例扩大到巡洋舰、驱逐舰和潜水艇的建议，并在此基础上提出限制数字。英国的方案更为复杂。英国政府坚持，由于英帝国的交通线，在巡洋舰方面英国的最低需要是70艘——这个数字大大超过了已经建成的和正在建造的巡洋舰的数字。因此他们建议巡洋舰应该根据吨位和大炮口径分为两个类型——大型的巡洋舰应接受华盛顿比例的限制，但小型的应不受任何限制。他们还建议缩减主力舰的规模。简言之，英国政府希望通过全面缩减舰只规模以节约开支，但要求在小巡洋舰方面不受限制，或无论如何给以一个高额度的限制。美国政府认为没有理由缩减任何种类的舰只的规模。他们拒绝考虑对巡洋舰的限额超过现有的数量，并怀疑英国政府的要求是想逃避在华盛顿已经接受的对等原则。日本代表团处于中间人的地位，并且给人的印象是愿意接受两个主角可能达成的任何协议。但是关于巡洋舰问题的分歧证明是不可调和的；于是会议以承认失败而结束。这是裁军事业的第一个公开的挫折。


    日内瓦海军会议的失败使1927年的国联大会罩上了一层阴影，在日内瓦的国联大会现在采取的方针是通常只要裁军前途看起来黯淡便会采取的方针，即建议进一步研究安全问题。筹备委员会的秋季会议由于苏联代表团在M.李维诺夫率领下第一次出席而有了生气，李维诺夫雄辩地提出全面和普遍裁军的要求。这个建议没有得到支持；但按照更传统的路线发展又受到春季会议的未解决的僵局的阻碍。在这种情况下，委员会根据国联大会的决议任命了一个 “仲裁和安全委员会”，它的工作前已叙及。在以后的两年时间里裁军再一次退居幕后。


    直到1929年形势才出现了转机的迹象。那年3月，赫伯特·胡佛成为美国总统，三个月后，麦克唐纳的第二届工党政府在英国执政。这些变化或许促进了双方长期希望得到的和解。在那年秋天麦克唐纳访问了美国；作为这次访问的结果，双方决定于1930年1月在伦敦召开另一次海军会议。这次法国和意大利、以及日本都接受了邀请，尽管法国仍反复重申它的海军、陆军和空军的军备相互依赖的看法。


    伦敦海军会议的过程与上一次完全不同。英国已经把它在巡洋舰方面的要求从70艘减到50艘；这个数字使达成协议成为可能，尽管无论是对英国还是对美国来说，它都表明了是一种重整军备的措施而不是裁减军备的措施。现在正是法国接替了从前英国扮演的角色。它的代表团坚持它的殖民地范围广大，因此保持一支大规模的巡洋舰队对它来说是必须的，而且法国既反对英美关于把华盛顿的比例扩大到非主力舰的建议，也拒绝意大利提出的与法国对等的要求。更为重要的是，日本第一次公开表示不满意华盛顿条约强加给它的不平等，并提出了一个与英国和美国在所有种类舰只方面对等的试探性要求。它最终被相当困难地说服接受将华盛顿比例（它允许日本的吨位达到英美吨位的60%）用于大型巡洋舰，条件是允许它在小型巡洋舰和驱逐舰方面为英美的70%，以及在潜水艇方面与英美对等；4月，在这个基础上签订了限制条约。然而法国的反对证明是难以对付的，因此该协定只限于英国、美国与日本。同时出席会议的五大国都同意把华盛顿条约延长五年。


    这种部分的成功鼓励国联重新开始它的努力。德国已经获得了莱茵兰撤军的胜利，可以自由地集中精力于裁军问题；因此在日内瓦，德国要求更加迅速地取得进展的压力日渐强大。于是决定筹备委员会应在1930年秋天举行最后的会议，而且无论结果如何，随后都应该召开已长期拖延的裁军会议。筹备委员会的最后一次会议几乎并没有解决紧紧纠缠着该委员会早期会议进程中的那些关于限制原则的分歧。但一个空洞的摆摆样子的公约草案（其中仍然没有具体数字）被大多数国家不同程度地予以通过，而反对者则在脚注中记录了他们的反对与保留意见。这样一个文件是没有什么实际价值的；而且当大会召开时，它实际上并未被大会所使用。但是它的作用就在于记录和说明了那些关于裁军的基本意见分歧，这些分歧必然为大会所面临。筹备委员会五年的工作所取得的成就也就是这么多了。现在道路已经畅通。裁军大会于1932年2月2日得以召开。


    裁军会议


    裁军会议由61个国家的代表，包括五个非国联成员国的代表出席，以阿瑟·亨德森为主席。当1931年夏天亨德森获得这个任命时，他是英国工党政府的外交大臣。但工党政府于8月辞职，而且在接下来的大选中，亨德森失去了他在议会的席位。因此他是以个人的身份作为会议的主席的。这是一个意外的不幸。一个在英国政府中担任要职的主席，在责成会议面对问题并做出决定方面将处于一种强有力的地位。尽管最后的结果或许是相同的。但使会议丢脸的拖延的犹豫不决和借口推诿或许能被避免。无论是法国还是英国政府都由于没有任命部长级的代表团常驻日内瓦并且未能采取连续一贯的政策，从而加重了会议的困难。德国的内部形势产生了更加不幸的影响；因为1932年5月，布吕宁的软弱而温和的政府被狡猾而残暴的巴本所取代，巴本敏锐地意识到抢在民族社会主义者们之前行动的重要性。这些较次要的小障碍，加上经济危机和日本对满洲的侵犯等更为严重的大灾难，决定了裁军会议未来的命运。


    筹备委员会给裁军带来的是隐藏的危险而不是有希望的进展；而且毫不令人惊讶的是，尽管裁军会议通过了一项决议，接受筹备委员会的公约草案作为它工作的一个“框架”，但实际上会议的进程则完全不同。法国代表团先发制人，在一份提交会议传阅的备忘录中提出建立一支国联的警察部队的建议。那些拥有主力舰、大型潜艇和重型大炮的国家应当将这些武器置于这支国联部队的支配之下，而且这支部队还应该独家拥有轰炸机。该建议得到几个欧洲小国的支持。但是英国和美国对这个建议极为反感，他们历来反对建立一支超国家的武装部队的主意，德国也持反对态度，它认为这个计划是把真正的裁军问题搁置起来的另一个花招。法国并不想为建立国联武装部队的建议施加压力。但是只要会议开始讨论一些具体的裁军措施，法国代表团就准会提醒说，增加法国的安全是法国同意裁军的一个不可变更的条件。


    英国外交大臣在他的公开讲演中提出的一个建议，更直接地影响了裁军会议的进程。约翰·西蒙先生建议，会议应该考虑的是即将为人所知的“质量裁军”，即不是在数量方面限制军备（这是筹备委员会考虑的主要裁军形式），而是通过完全废弃某些类型的武器，特别是那些用于进攻而不是用于防御的武器来裁军。这个清晰的建议得到了广泛的支持；于是，一些代表团提出诸如重炮、坦克、潜艇、轰炸机和毒气等武器是特别有攻击性的武器。然而，当这个问题提交给由海军、陆军和空军专家分别组成的三个委员会讨论时，情况很明显，在如何区分进攻性武器和防御性武器方面不能获得一致意见。例如，当英国和美国代表团认为潜艇是进攻性武器而战列舰是防御性武器时，其他代表团却持完全相反的看法。许多代表团将所有的坦克都视为进攻性的武器。但法国代表团提出只有超过70吨的坦克（一种迄今为止还不存在的坦克）才具有进攻性，而英国代表团则建议以25吨为限。德国代表团单有一个固定不变的评判标准：所有被凡尔赛条约禁止的武器都是进攻性的，其他都是防御性的。但是，即使这个评判标准也不能使他们免于明显的自相矛盾；因为当他们坚持所有的军用飞机都是进攻性武器的同时，他们却坚决反对任何控制民用飞机的建议，而民用飞机在凡尔赛条约中也是被监督的对象。只有化学武器委员会一致建议，应该禁止在战争中使用毒气（一个已经通过1925年的国际公约取得的成果）。但是，并没有制定限制生产或拥有毒气的计划。


    直到6月份各个委员会才报告了这些可怜的结果。但由于人们的兴趣转向了洛桑会议，裁军会议被进一步拖延。美国提出的一个基于全面裁减现有武装力量和军备的1/3的原则的建议，被英国礼貌而冷淡地接受，英国在其中看到了削减它的巡洋舰数量的阴谋；而且当7月中旬，各代表团开始考虑一个决议去报告到夏天休会前所取得的进展时，他们由于没有任何值得记录下来的成就而陷入困境。7月20日提交大会的一份决议记录了达成一致的意见：（1）禁止空中轰炸，限制飞机数量并管理民用航空；（2）限制超过最高限额（尚未决定）的重型大炮和坦克；（3）禁止化学战。41个代表团投票支持这个决议，八个代表团（包括意大利）弃权，两个代表团（德国和苏联）反对。德国代表团自始至终地坚持其他国家必须裁减军备到凡尔赛条约的水平或承认德国重整军备的权利的原则，宣布“只有清楚而明确地承认各国拥有平等权利”，德国才能参加裁军大会的进一步工作。


    在休会期间的谈判没有任何结果；于是当会议于10月复会时，德国没有出席。在两个月的时间里，会议实际处于停滞状态，唯一值得注意的东西是法国的一份新的安全计划，以及法国提出的将所有国家的武器制造业置于国家垄断之下的建议。德国问题占据了支配地位；并最终在12月11日找到了一个解决办法。英国、法国和意大利承认德国关于“在一个为所有国家提供安全的体系中拥有平等权利”的要求，于是在这些条件下德国同意重返裁军会议。尽管需要“安全体系”仍然是留在法国手里的一张王牌，但它已经勉强接受了平等的原则。裁军会议的第一年就带着这种有限的希望结束了。


    1933年1月裁军会议再次复会。但12月妥协的唯一实际后果，是使法国对安全的要求与德国对裁军的要求尖锐对立。当3月中旬大会已经完全陷入僵局时，英国首相来到日内瓦并向大会提交了后来被称为的“麦克唐纳计划”。这个计划使大会第一次拥有了一个包括实际裁减欧洲的每一个国家的军队和军备数目的公约草案。它得到了诚恳的对待。但是人们几乎已经失去了对达成裁军公约可能性的信心。在接下来的四周里对该计划的辩论再次表明，在基本问题上存在的共同之点是如此之少；6月，会议休会，并用现在已经习以为常的方式表示，希望在休会期间通过私下的谈判澄清那些明显的分歧之点。


    从1月底以来，希特勒已经成为德国的总理，现在纳粹政权的地位已经得到巩固。这个事实自然使法国更加不愿意对德国的要求让步。然而，这也使不再拖延地与德国达成协议变得更为必要。不幸的是，在1933年夏季休会期间唯一发展的计划是法国的把裁军公约分为两个阶段的计划。在为期四年的第一阶段，或称为试验阶段，将建立对军备的国际监督体系，并开始重组国家的军队；严格意义上的军备限制将只在第二阶段进行。英国和意大利政府赞成这个建议。在10月14日裁军大会的常务委员会会议上约翰·西蒙正式表示支持它；但是几个小时之后德国就宣布退出裁军会议和国际联盟。


    德国的退出是一个重大的打击；因为德国已经越来越成为裁军问题的焦点。大会休会了6 个月，同时包括德国在内的主要大国通过外交照会交换他们的意见。1934年2月，艾登访问了巴黎、柏林和罗马。他在柏林停留期间，希特勒主动提出，接受对德国陆军的任何限制，只要这种限制也平等地被法国、意大利和波兰所接受，并提出德国的空军将保持在其周边国家联合空军力量的30%，或法国空军力量的50%的水平上，而不管哪个数字更低一些。法国政府的回答是抗议这个“使德国重整军备合法化”的建议，并坚持安全保障和对违约的惩罚是裁军公约的基本条件。英国政府询问，如果满足了安全保证的条件，法国是否倾向于同意希特勒的建议。最后法国政府在4月17日答复说，最近公布的德国的军事预算清楚地表明了德国重整军备的打算，因此法国不准备讨论德国的建议。


    这个回答是裁军大会的真正结束。大会又拖延了几个月，期间它的各个分委员会考虑的是诸如军火的制造和贸易以及公布军事预算等次要问题。但是会议的进程变得断断续续，而且它的整个存在都变成了间歇不定的和不现实的。1934年过去以后，裁军大会再也没有开过会，尽管它从未正式宣布闭幕，甚至也不像世界经济会议那样宣布休会。会议的主席于1935年秋天逝世。


    裁军会议苟延残喘地死去是开始于1930年经济危机爆发的战后历史时期的最后插曲；而且在时间上和开始于希特勒在德国夺取政权的新时期有几个月的重叠期。的确，这两个事件相互之间有着紧密的关系，而且共同标志着从一个时期向另一个时期的转变。协约国未能履行他们的裁军保证，为德国的重整军备提供了一个正当的理由，或无论如何也提供了一种辩解的理由。德国的重整军备必然导致增加其他国家的已经增长的担忧并增加他们已经扩充的军备；而且1919年的政治家们希望打破的恶性循环再次开始了。回到强权政治，这个1931年在远东首先表明的东西，在1933年遍布了整个世界。


    四国公约


    在这里还要简要地附带提及一个事件，尽管该事件与裁军会议只有偶然的联系，但也处在两个时期的分界线上，并且表明了在德国重新作为一个军事大国出现之前的意大利的政策。当1933年3月英国首相带着他的“麦克唐纳计划”到日内瓦之后，他继续在西蒙的陪同下去了罗马，与墨索里尼讨论裁军问题。墨索里尼本人从不相信裁军，而更愿意讨论其他问题。他们刚一到达意大利，意大利方面就向这些客人们提出了一份建议在意大利、英国、法国和德国之间缔结四国公约的草案。


    在过去的十年里，意大利政策的主要目标是坚持与另一个拉丁大国——法国的平等。意大利特别痛恨法国的殖民优势和法国通过它与波兰和小协约国的联盟在欧洲获得的力量。它的殖民野心必须等到更合适的时机。但是与此同时，意大利通过支持匈牙利反对小协约国来抵消法国在中欧的影响，通过支持保加利亚反对南斯拉夫来抵消法国在巴尔干的影响。匈牙利和保加利亚这两个受它保护的国家的整个外交政策的目标就是要修正凡尔赛和平条约，这使意大利成了“修正主义”的斗士。这也使意大利与德国这个最大的修正主义强国有了一个共同的基础；于是从1929年起，意大利与德国的关系便越来越密切。因此，1933年春天，意大利的目标就是尽可能快地恢复德国与其他大国的平等地位；削弱法国的卫星国，波兰和小协约国；以及促进对和平条约的修改。


    在交给英国大臣们的公约草案中，这些目标是十分明显的。根据公约草案的条款，四国宣布，它们打算以确保“在必要时其他国家也同样”接受的那种方式彼此协调他们的欧洲政策。很明显，这样它们就使自己攫取了欧洲的霸权；而法国的盟国则被降为二流角色。其次，四国公约宣布它们的共同政策的要点之一将是考虑修正和平条约。这是对小协约国和波兰的又一个打击。第三，四国保证，如果裁军会议不能找到一个解决问题的办法，它们将承认德国有权分阶段重整军备。最后，它们承诺，在所有“欧洲以外的问题上”，以及“在殖民地领域”，将协调它们的政策。由于四国中的两个国家怀有殖民地野心，因此这就意味着打算去研究如何能够满足这些野心的方法。


    除了有关殖民地的条款之外，在这个公约草案中再没有什么直接影响英国利益的东西了。但是英国的大臣们从中看出，它的大部分内容极不合法国政府的胃口（也不合德国政府的胃口），但该草案已经同时送交法、德两国；而且它们明智地拒绝承担义务。实际上，法国的反对是非常强烈的，这种反对由于波兰和小协约国的愤怒抗议而得到强化。然而，法国政府不是直接拒绝该建议，而是决定为消除它的令人讨厌的部分而工作；在经过两个多月的一系列外交磋商之后，这个目的达到了。在修改了的文本中，四国承诺，“在国际联盟的框架内”与所有的国家合作。它们重申了盟约的第10条和第 16条，这些条款保护了现有的秩序，它们还重申了盟约的第19条，该条款表明了对修改盟约的保护。它们将在一起讨论裁军会议留下的尚未解决的、与它们特别相关的任何问题。有关殖民地的问题完全没有提及。因此这个修改了的文本能使任何一方都不受到伤害。该文本是如此地温和，以致在最后的时刻，德国几乎拒绝接受它。但是，1933年6月7日，四国的代表终于在罗马顺利草签了这个条约。


    小协约国宣称它满意这份最后的无害的文本。但是不愉快的情绪在小协约国中蔓延，因为意大利向它们的至关重要的利益进攻，而法国却对保护它们过于冷漠。波兰的自尊心受到了更严重的伤害。波兰这个小国中的最强大者，深深痛恨意大利这个大国中的最小国家把它成功地排除于精选的欧洲政策领导者的集团之外。它向法国发泄它的忿恨，因为法国以牺牲波兰的尊严去满足墨索里尼的虚荣心。因此，尽管四国公约从未生效（法国和德国都未能批准它），但是它达到了它的一个目的，那就是通过在法国和它的盟国之间播种仇恨而削弱了它们之间的同盟关系。这种做法同时为大国之间的新组合铺平了道路，而这种新的结盟是德国政策新方向的结果。