第一章土地制度之沿革

    第一节　荷兰时代


    第二节　郑氏时代


    第三节　清代


    第一节荷兰时代


    台湾，自古荒服之地，不通中国。元末始置巡司，其时之土地制度，渺无可考。明天启间，荷兰人占领其地，授田于民，令之耕种输租。其组织，合数十佃为一结，结各置首，名小结首；合数十小结首举一富强有力、公正服众者为之首，名曰大结首。有事，官以问之大结首、大结首以问之小结首，故能有条不紊。其地积以十亩为一甲，分别上、中、下三则征粟；其陂塘、堤圳修筑之费用及耕牛、农具、籽种等，皆由兰人资给。名其田为王田；以明其受田于王而耕种之，非耕种之人所自有也。其田之赋率如左：


    （等级）（一甲赋率）


    上田十八石


    中田十五石六斗


    下田十石二斗


    上园十石二斗


    中园八石一斗


    下园五石四斗


    第二节郑氏时代


    前清顺治</a>年间，郑成功自江南败役，乃由厦门渡台，逐荷兰人而入据之。改王田为官田园，称耕种之人曰官佃；输租之法，一仍其旧。惟郑氏宗党及文武官吏与士庶之强有力者招佃耕垦，自收其租而纳赋于官者，名曰文武官田园；是与私田无异。其田亦分上、中、下三等，而赋率则与官田园不同。其率如左：


    （等级）（一甲之赋率）


    上田三石六斗


    中田三石一斗二升


    下田二石四斗


    上园二石二斗四升


    中园一石六斗二升


    下园一石零八升


    据前二表所列，官田园与文武官田园赋率之不同，为五与一之差，一若有畸重畸轻之弊者。然官田园之农具、籽种皆受之于官，与文武官田园之自投资本者不同；故不可以一概论之。郑氏时代于官田园及文武官田园之外，又有所谓营盘者；即镇营之兵，就所驻之地自耕自给之屯田也。其赋率，今无可考。台湾之田园，自荷兰时代即分上、中、下三则；而郑氏亦如之。兹取郑氏所取之标准条举于左，以资参考。


    一、平畴沃野，水泉蓄泄，不忧旱潦；厥田上上。此即定上则田之标准也。


    一、中无停蓄，上有流泉，出其人力障为陂，陂入于畎亩，尖斜屈曲无所不到；厥田为中上。附近溪港，桔槔任手，多秕少粟，旱涝时忧；厥田中中。此即定中则田之标准也。其中虽有中上、中中之别，而赋率则无差异。


    一、蹊壑无泉，雨集而满、潦尽而涸，陂曰涸死，由之逢年者不二、三也；厥田中下。广附而硗，低不可园，雨霁田石，逢年者不一、二也；厥田下下。此亦分别下中、下下，然就征赋而言，则同为下则田之标准也。


    一、若园之所别等，以地〔之〕肥硗、地之高下而已。黑坟在原，埔占（粟名）、胡麻、米麰、荏粟异植并茂，斯为上矣；其下者，必地势之极下而硗也。此又以赋之三等而略定园之二等者也。此标准以土地之肥瘠、高下，分园为二等；而赋则与田无异，仍分上、中、下三则。


    第三节清代


    前清康熙</a>二十二年，水师提督施琅统舟师进攻台湾，平之。清政府以从前之土地制度名目纷繁、赋率不一，乃举一切田园概归民有，新定赋率以期统一。其率如左：


    （等级）（一甲赋率）


    上田八石八斗


    中田七石四斗


    下田五石五斗


    上园五石


    中园四石


    下园二石四斗


    清初所定赋率，较之内地实增二培。据「台湾府志</a>」云：「内地上则田一亩，各县输法不一，约征折色自五、六分至一钱一、二分而止；一甲为地十一亩三分零，不过征至一两三钱零。今上则征八石八斗，即榖最贱每石三钱，已至二两六钱四分零；况又有贵于此者。而民不以为病，地力有余，上者无忧不足、中者截长补短，犹可借漏卮以支应。若履亩勘丈，便难仍旧贯矣』云云。嗣清政府以台湾多未辟之地，若赋税过重，适足阻其发达。雍正</a>九年，特颁上谕：凡自七年以后所垦田园，以十一亩为一甲；依同安县下沙则例征收赋税。其赋率如左：


    田一石七斗五升八合三勺


    园一石七斗一升六合六勺


    备考：同安县科则，每下沙则田一亩纳银五分七厘五毫五丝，下沙则园一亩纳银五分六厘一毫八丝。而台湾习惯纳粟不纳银；「台湾府志」以银三钱六分折粟一石、其算式如左：


    （两）（亩）（两）（石）


    （１）００５７５５×１１÷０３６＝１７５８３…………即田一甲之赋率。


    （２）００５６１８×１１÷０３６＝１７１０６…………即园一甲之赋率。


    自此上谕颁布后，旧垦田园与新垦田园其赋率之差，为五与一之比率。于是人民相率而开垦新地，内地移居之民亦因之而日众；遂由民地而侵入番地，时起民番冲突。乾隆</a></a>九年，复颁增征上谕以限制之。其上谕云：『台湾七年以后升垦田园，钦奉皇考谕旨照同安则例升科；后经部议，以「同安科则过轻，应将台地新垦之田园，按照台湾旧额输纳」。朕念台民远隔海洋，应加薄赋之恩以昭优恤。除从前开垦田园照依旧额毋庸减则外，其雍正七年以后报垦之地，仍遵雍正九年奉旨之案办理；其已照同安下则征收者，亦不必再议加赋。至嗣后垦辟田园，令地方官确勘肥瘠，酌量实在科则，照同安则例分上、中、下定额征收』。其赋率如左：


    （等级）（一甲赋率）


    上则田二石七斗四升


    中则田二石零八升


    下则田一石七斗五升八合


    上则园二石零八升


    中则园一石七斗五升八合


    下则园一石七斗一升六合


    此谕颁行以后，台湾田园之赋率分为三种：一、雍正七年以前已经开垦之田园，其赋率仍旧；二、自雍正七年至乾隆九年所垦之田园，其赋率依同安县下沙则例定之；三、乾隆九年以后所垦之田园，其赋率依照同安则例分别上、中、下则以定之。自此以后至光绪年间，无大变革。惟道光二十三年改征粟之法为征银之法，每粟一石合「六八」番银二元折算；国家收入因之增加四倍。盖当时市价，每石不过值银五角内外故也。


    清政府之统治台湾，其初仅置一府，不甚措意。嗣因其为海疆要隘，于同治年间命福建巡抚于春、冬二期分驻之，以资控制。及至光绪十一年中、法战争之后，始改府为省；任命福建巡抚刘铭传</a>为台湾巡抚，以台湾财政之独立为惟一无二之目的。当时台湾之现象，虽有赋之地仅七万余甲、地赋之额不过四十余万元，而其实则新垦之地已数倍于前。因豪强隐匿、漏不升科，以致有田无赋、有赋无田者所在皆有。刘氏于莅台之初，即以清查田赋为整理之基。先下各地方官条陈办法；台湾县谓『宜先行整理粮额』，凤山县谓『宜先行整理征册，严查推收』，彰化县及台北府属各县谓『宜先办保甲，再清田赋』，而嘉义县知县罗建祥则反对之。议论纷挐，莫衷一是。约略言之，概有二派：一主宜先办保甲，就户问粮；一主先丈土地，就田问赋。审议结果，遂决定先办保甲、后行清丈。于光绪十二年奏明中央政府；其奏内有云：『臣现由内地选调厅县佐杂三十人分派南北各县，选派公正绅士数人会同先行编查保甲，就户问粮。一俟田亩查明，再行逐户清丈。委派台湾府程起鹗、台北府雷其达各设清赋总局，督率办理。至于赋税轻重，应俟丈量之后，再请旨饬部复议』云云。又，调查土地最与民心有关，彼于筹划之始即注意此事；其奏内有云：『台湾民风强悍，一言不合，拔刀相向；聚众挟官，视为常事。有言林爽文之变，系因升科逼迫；委员下乡清查，视为畏途。且万山丛杂、道路崎岖，若非勤实耐劳之员协同公正绅士切实清查、不惟无裨实济，且恐蒇事无期。惟有严定赏罚,以期成效。如各地方官、委员、绅士等办理妥速、清查认真，可否准由臣请照异常劳绩从优奏奖，以示鼓励？倘有贿托隐匿等事、抑或畏难延误，即行参革？庶期实力奉行，为朝廷经久之谋，除地方吞匿之弊；裕国便民，实于台湾大局有裨』云云。此刘氏清理田赋之大纲也。兹复举其足供参考者，分述于左：


    一、保甲制度


    先办保甲、后办清丈之议已定，乃通令各府、各县：限二个月内将所辖户口编查报告。且恐办理迟误，并命府衙门派遣保甲调查委员专理其事，以期速成。其保甲章程虽与向行之保甲制度无大差异；然其主要目的在清理田赋，故于户口编制之外，并清查各户粮赋，以为清理基础。如「淡水县保甲编制章程」第七条：『凡耕他人之田者，其自己之收获若干、纳大租若干、小租若干并地赋若干？均须呈报』。第八条：『凡耕自己之田者，其自己之收获若干、大小租若干并纳地赋若干？须明记于门牌之上。如有隐匿不报者，均照例没官』。独嘉义县知事罗建祥力主反对之议，谓『保甲之目的，本在缉匪清庄；与清理田赋不相干涉；行于三代以上容或有济，若行于今日民俗日偷、官弊日甚之时，万难有成。且土地之有无、多寡，虽业主亦不能知；如欲强之呈报，势必有报他人之田为己有者。假保甲以清理田赋，其在今日不过一梦想耳』。然当时舆论，大都以先办保甲为宜；且台湾民风强悍，难保不因清赋而起反抗。故刘氏之计划亦从多数，而罗县令之议竟格不行（闻嘉义办理清丈，未办保甲）。


    二、清丈章程


    第一条：丈量之时，委员至县于三日前出示晓喻，定于某日清丈某保某甲某几户；谕令该业户将历有契据查带到庄守候。委员丈量后查对契据，如果界址、亩数相符，照发联单，契据仍归业主收回；如有不符之处，即在契据上注明，照新丈亩数填发联单。不许委员借口刁难讹索；违者，准业主指名禀控。


    第二条：清丈后须发三联票单，一归清赋总局、一存本县、一归业主收执。另立清册两部，一存局、一存县。目前清丈，只查亩数、界址；至于该田地应完粮多少？统俟清丈事竣，再奏请部议。


    第三条：清丈田地，须分上、中、下三则：以长流水灌溉者为上、资陂塘水者为中、其山田与靠天雨者为下。惟园地向无分别等次，即在联单上注明。如有业主贿托委员、绅士以多报少、以上则报中下则，无论何时查出，该田产充公，委员、绅士从重参办；如系业主朦混隐匿，一经邻舍禀控或经官查出，即将该田产一半充公。


    第四条：此次清赋，已经奉旨：在事官绅，照异常劳绩请奖。该官绅等所查何保、何甲，须在联单上注明系何官绅清丈某户。如丈量出力、清查最多，准予优奖；如有挂名官绅并不帮同清丈或懒怠偷安、不能耐劳、随意敷衍，即由地方官撤委，不准列奖，以示征儆。


    第五条：清丈时，官绅均由总局发给薪水，不准在民间稍有需索。如有阳奉阴违，一经查出，总局并同事委员未曾先行禀明总办，照失察例议处，同事俱不准请奖。


    三、清丈机关


    清丈土地就惯例而言，本由各地方官吏办理。然清赋乃临时事业，故归布政使衙门直辖。设清赋局于台北、台南两府，以知府统理之；于各县、各厅设置县局，由会办委员与知县、同知协商办理。其分局委员，以内地之佐杂充之；弓丈手、图书、差役属焉。至实地丈量时，则与地方绅士会商行之。其一班之组织，虽规定委员二名、差役四名、书办一名为定额；然各地方官吏，仍有任意增减者。兹取台北府所定之员额及薪水，表列如左：


    四、丈量尺度及丈算方法


    台湾习惯，其田地面积向以甲戈分厘毫丝忽计算。一甲等于二十五戈平方、一戈等于一丈二尺五寸。戈之下如有零尺，则以一二五除之，以定分厘毫丝忽之数焉。如六尺二寸五分，以一二五除之，得商数五；是为五分。雍正九年，虽颁布上谕以一甲作十一亩计算，然实际上则仍计甲、不计亩也。开丈之时，于丈算之法无一定成规，各地丈法参差不一。至光绪十三年，发布田园丈算圆法，以方、直、斜、梯、勾股、圭斜、圭棱、牛角、眉圆、弧矢、半圆等为定式；其有不合此定式者，或并、或减、或删补，使之合于定式以计算之。兹举其算例及删补图如左，以资参考。


    五、图册


    图册，有各班委员于实地调查之时绘制者、有清赋县局绘制者。各班委员所绘制之图册有三：一曰区图（又名总图）、二曰散图、三曰庄图。以田园坐落地方之山河、道路、沟渠等天然之界限为一区域绘成一图，是为区图；一区图中分为若干坵，每坵绘一细图，是为散图；集合若干区图绘成一庄之全图，是为庄图。以上三图由委员绘成之后，即送呈县局；复由县局集合若干庄图制成堡图、集合若干堡图制成县图。县图载全县之管辖方位及各堡之四至境界，堡图载全堡之方位及堡内各庄之坐落境界。要而言之，即以县统堡、以堡统庄、以庄统区，复以区图统田园之坵段也。县局所制之图册，复有八筐鱼鳞册、简明总括图册及归户册等。鱼鳞册，本各班委员所制之散图而填载之；凡田园之界址、甲数、则别及业主之姓名等皆记入之。总括简明图册，专记一堡、一里之田园甲数及地赋之总额等，共制七部；一部存县，余六部送呈户部、福建总督、台湾巡抚、台湾布政司、台湾道及该管府衙门，以便与每年收入之赋额核对。遇有风灾、水害应免赋者，则记明于其项下，以定蠲免。归户册，以户统田；每一户立一柱，将其所有之田园甲数集载于其柱下，以为征收赋税之用。兹复取其鱼鳞册填载之方法，译之如左：


    一、凡田园之形式因山河、道路、沟渠而自成一区域者，以之绘成一图，是为区图（亦曰总图）。区图之内，更分为若干坵；依次编定字号，一一绘成一图，是为散图。


    二、每区散图之坵段，依次绘入八筐册内。如一区图中共有五十号，则依次自第一号起、至第五十号止，作为一卷。第二区分别填载，另为一卷。卷与卷不得接续填载，致生混淆。


    三、各散图于丈量之时，每坵必须编定字号。现在之区图以各堡名之，第一字为字号之字。如兴直堡，则附以「兴」字，名曰「兴字第一号区图」、「兴字第二区图」；他可类推。


    四、区图之内，须记明其田之坵数。如「兴字第一号区图」内，天字田若干坵。又一堡之内计有区图若干，须另作全堡目录一纸，钉入卷首。


    五、编制鱼鳞册时，每一区编为一卷；刊行之鱼鳞册。以一百页为定数。如一堡计有五十区不能编入一本之内，则更以一本接续填载之；共计若干本，须记明于卷首目录之内。


    六、区图须另纸绘之，钉入卷首。如其图为第一区之图，则钉入第一卷之首。但鱼鳞册已经装钉、不便改拆者，可将区图若干张合并装钉于各卷之首。


    七、当誊写各图之时，其原图之田形、四至、坐落、甲数、业户姓名，须一一对照填载之，不得遗漏错误。区图为散图之关键，其核对尤宜精密。


    六、委员功课章程


    （此为淡水县所定之章程，后通饬各府各属一体遵照办理）


    第一条：田园之丈量，已奉宪台颁定图式、册式；各委员宜按式逐坵丈量，绘其田形、记其四至弓数。如不查照办理，即命之再丈；其所需俸给、薪水由该委员自任，以示儆惩。若不如此办理，必有漫不经心，合数十坵而丈之，以致界址不清、田形不明。日后报部，必受驳诘；务宜慎重从事。


    第二条：每班委员于十月一日以后，一日能丈十六甲者为一等、十四甲者为二等、十二甲者为三等，仅丈七、八甲者撤委；山田一等十甲、二等八甲、三等六甲，仅三、四甲者撤委：以严功过而节虚糜。


    第三条：各堡委员每月丈量甲数，须于翌月五日前报县；县于十日前报府。论其功过、第其优劣，以示鼓励。


    七、改赋


    清丈事业已逐渐告竣，乃于光绪十三年着手改赋。其改赋之理由及改赋之方针，详载于其改赋告示之内。兹节录之，以资参考。其文曰：『此次清丈竣事，额增数倍。若仍照旧章开征，轻重不一，小民苦累不堪，自非通筹全局、别议赋则不可。已将现丈田园，无论新、旧悉照同安下沙成例分别等则，化甲为亩，以一甲作为十一亩，仿「一条鞭」办法，删去各项名目；凡地丁、粮米、耗羡等款一并在内，并化折征榖价提充正赋。本爵部院系照台属各县最轻之赋，有减无增。此外沿山各处及垦荒未熟田园，暂与剔归未入额从缓升科，分别完纳正、耗。并查钱粮正供之外，向有随收补水、平余银。台地通用者番银，今赋则改照内地，应需纹银补水每两随收一钱外，拟酌定平余银一钱五分，为升科各县办公之费；其不能升科之恒春、台东、埔里社各缺，仍须由外别筹津贴。此系仿照内地浮收病民情形，期于力除积弊；当经本爵部院具奏，请旨饬部核议覆准在案』云云。台湾田园之赋率，自乾隆九年以后分为三种，轻重不一，弊亦随之。刘氏乃通筹全局，无论新、旧悉照同安下沙成例征收；且删去各项名目，合正耗、补水、平余三者仿照「一条鞭」法定其赋率，扫去积弊，巩固私权。刘氏之功，真为不朽。不幸甲午之役，其地割于日本；凡刘氏所惨淡经营者，适足以资外人改革之利器，良可慨矣！其新定之赋率如左：


    备考：前表所列者为普通赋率。此外，尚有特别及不入则等赋率，名目纷繁，高下不一。有称为上沙、中沙、下沙者，有称为七七、六六、五五、四四者。其最高者约一两有奇，其最低者约三钱有奇。合普通赋率计之，共十有余种。


    与清赋事业最有关系者，即大租、小租之制是也。前清初年，台湾土地除台南一部已逐渐开辟外，其余台北、台中地方无不沃野千里，荒旷不治。政府乃奖励移民，使之开垦；凡有报垦之人，不问其果为自种、抑或招佃耕种，一概给与垦照，以广招徕。于是豪强利用此机，出而包揽；如某处有地若干可垦，先由垦首递禀承揽包垦，然后分给佃户垦辟。垦首仅递一禀，不费一钱；垦熟之后，坐享其利。故其佃户，亦与普通佃户有别。其于所辟之地，有处分收益之权。虽其所结契约附有「非经垦处承诺，不得将田佃转卖于人」之条件，然日久玩生，垦首亦不自知其地之所在，出典、出卖听佃户之自由；至若转佃，更无论矣。是以垦首之权日就衰微、佃户之权日见膨胀，初则业主即为垦首，今则佃户亦成业主。质而言之，一地而有二主也。佃户即成业主，转佃任其自由；故佃户之下又有佃户，是为现耕佃人。由现耕佃人纳租于原佃，是为小租；故称原佃为小租户。小租户复纳租于垦首，是为大租；故称垦首为大租户。大、小租之关系，其影响于国赋者有二：一、国家赋税概由大租户完纳，而大租户则取之于小租户转以纳官，所收常浮于所纳；其流弊所及，实与包收、包纳无异。二、大租户之权日见衰微，不能直接及于土地，小租户往往有不经大租户承诺，即将田佃私行转卖于人；以致大租户无处索租，国家收入因之而无着落。当清丈之初，嘉义知县罗建祥条陈意见谓：『大租、小租之关系，虽有由垦首招佃开垦者；亦有小民未谙法度不领垦照私自开垦，刁狡之徒观其垦地将熟，潜赴官司请领执照，据为己有者。故自其性质而言，非尽行废止不可。第此所言者，乃昔之大租户；而今之大租户则殊不然，其租权大都由买卖而来。若不分清浊一概废止，实于情理不合。为今之计，似宜分拨四石（当时每甲大租八石，国赋四石；故有四石之议）归小租户完纳钱粮，其余者仍纳之于大租户，以保其固有之权利』。罗氏并主张租额以原来之甲数计算，不以新丈之甲数计算。此最初筹议处分大租权之情形也。光绪十三年，颁布新章规定：钱粮概由小租户完纳；惟应于大租榖内扣除钱粮之数拨归小租户，以昭公允。据新章之规定，则大租额与地赋额之差必须一一计算，不胜其烦。光绪十四年，乃从淡水县知县汪兴袆之请：自光绪十四年起，按照上年所收租额作为十成，以四成贴给小租户完粮。实收六成，即向小租户收纳；仍令小租户转向佃人将大小各租一并全收，以昭公允。是为「留六减四」之法；通令各县一体遵照办理。不意台南情形与台北不同：其当初之垦费概由大租户资助，大租户之权虽至今日仍未失坠，「留六减四」之法窒碍难行；乃设特别规定以补救之。其补救之法，亦因地不同。台湾县则以三七、四六、对半分收之，田园归大租户领单承粮（「台湾县新粮章程」第一条：『民田、民园向系三七抽收者，归大租户领单承粮』。凡向完重供，此次改完轻赋，其中得有便宜。譬如从前每年应完正供十元，现在新粮只完七元，计便宜银三元；应按照三七租数，由大租户贴出七成便宜银二元一角归小租户收回。又有向完正供不及新粮之数者，其中不无吃亏。譬如从前每年仅完正供五元，现在新粮应完十元，除去向完五元外，尚应完五元；亦照三七租数，由大租户出一元五角、再由小租户贴出三元五角，并归大租户完纳。四六、对半分收者，照此类推）；二八、一九分收者，则归小租户领单承粮（同章程第二条：『民田、民园大小租向系二八抽收者，归小租户领单承粮』。譬如从前每年大租户应完正供十元，现归小租户完纳七元，应由大租户贴归小租户完纳，尚便宜银三元；应照二八租数，由大租户贴出八成银二元四角归小租户收回。又如从前每年大租户仅完正供五元，现归小租户完纳十元，除向完之五元由大租户贴归小租户完纳外，尚少五元；亦照二八租数，由大租户贴出一元、再由小租户出四元归小租户完纳。一九分收者，照此类推）。而凤山县则定为每甲大租在六石以下者，由小租户加三贴纳；七石以上者，由各小租户邀同会议酌量贴纳。故有大租户领单承粮者，亦有小租户领单承粮者；预定计划不能通行，台南、台北制度两歧。改革之难，于此可见矣。


    八、丈单


    丈单者，业主永远管业之证明书也。于丈量完竣之时，由清赋各局依式填写联单，一给业户收管、一缴布政司衙门保存。遇有土地业主变更之时，由各县详请布政使一一更正。凡业主姓名、坐落地所、田园等则、地积甲数等，皆记入丈单之内。并规定嗣后如有典卖，应将此单随契流交，推收过割。刘氏最初之计划，仅认小租户为业主；故惟小租户始得领取丈单。嗣因计划不行，乃认大租户亦得领取此单。其领单标准，即以国赋之所归定之。如赋归定大租户完纳，则大租户承领丈单，而小租户则另发印照；归小租户纳赋者，反是。其发给丈单之章程，本规定按照田园等则征取单费。嗣因抽费酿成暴动，且恐因抽费而阻碍钱粮之征收，乃改定由国家发给，不取分文；闻国家因此而耗费者约五万元云。


    以上所述者，为刘氏清赋事业之大略。若自其事业之计划言之，则有四大段落：一、编制保甲，一、清丈，三、改赋，四、发给丈单是也。于此四大段落以外，尚有余务整理及论功行赏等善后事宜。直至光绪十八年五月，始撤清赋局所（清理土地于光绪十四年告竣）。计自光绪十二年四月着手以来，实达六年二个月之久。言其成绩，台湾田园其先不过七万余甲、地赋不过四十余万元；及至清理之后，其甲数增至三十六万一千四百四十八甲、地赋增至九十七万四百余元。台湾土地制度之积弊，扫除殆尽。其丈量之法虽不如日人之精密，而事业之规画则多为日人所仿效。故冠以「沿革」一章，以纪其变迁嬗脱之迹焉。


    备考：本编凡银元用元字、金圆用圆字，以示区别。余仿此。