水门和总统

    我们该废除总统制吗？


    由于过去40年来，行政权力在稳步地增长，现在的总统制已经不能发挥宪法所要求的那种作用了，这一故障把国家置于危险的境地。需要废除的，或者说需要彻底修正的，我想，不是行政权，而是由一个人说了算的行政权。


    我们可以把真正的内阁制政府替换成一个六人理事会。每个党派提名自己的候选人，选举出六人小组，任期六年，主席轮换，每人一年，和瑞士一样。主席的投票算两票，以避免僵局。（我第一次在1968年提出这个设想的时候，认为五人内阁更好，但后来发现，如果内阁每人负责一个部门，政府的主要部门不可能在六个以下。下文会详细阐述。）


    总统权力在20世纪的扩张改变了宪法小心翼翼奠定的三权制衡，这非常危险。这个职位的功能变得异常复杂，权力无处不达，以至于没有任何一个人的判断可以被信任。在今天的世界，对于掌控能影响千百万人生活的权力，没有一个人是可靠的。这可能是最近再没有出现过伟人的原因之一。


    一人治国的问题在美国变得非常棘手，原因有二。第一，国会没有发挥出理应发挥的保护人角色，没有制约行政权越来越独断的自然倾向，也没有利用财政权力保住，甚至行使自己的权利。


    很显然，我们的国家，并没有发展出相应的民主代表制的组织结构，在强制力和声望上与总统一职相匹敌。一个国会，放弃了自己修正战争行为的权利，顺从地通过了基于错误信息的解决方案，并且在之后的事态发展中不施补救。这不是宪法想要的国会。既然失败的根本是在众议院——这是直接代表选民的、紧握财权的机构，那么责任应该归于投票者。国会的失败就是人民的失败。


    第二个原因，可能出在这是一个电视时代。首席行政官越来越倾向于由着自己的个性和自我需要的投射来制定政策。因为他的形象被投影在了五六千万甚至上亿人的面前，这个形象主宰了一切，成了一个痴念。他看上去必须是坚强的，胜券在握的，无论如何不能显出“柔弱之态”，通过某种他自己也坚信不疑的神奇力量，他必须身居历史“伟大”总统之列。


    我自命不是个“心理历史学家”，其实，从1960年起，就是个普通人也能看出白宫患病的症状。其最近的病症就是对北越的圣诞节轰炸。不过，如果把这样一次超比例地运用致死武器事件看作我们三军司令结束战争的姿态展示——他要怒喝一声而不是悲哭一通，就合理多了。


    个人政府在美国能够凌驾于一切控制，因为总统不从属于任何既有公职又独立于他的建言者。正如我们最近看到的，内阁部长、情报长官和国家安全顾问是可以，并且也就是凭一时冲动就雇用和开除的，这说明，他们的权力不是宪法赋予的。结果就是，太多的权力和太多的风险都集于最高一人的一时喜怒，不管他是谁。


    把行政权分给六个人，就消除了对自我（ego）的危险挑战。自提名起，六个人每人就担任一个政府工作部门的部长，即：


    1. 外交。包括军事和中央情报局。（军务不应像现在这样和内阁部长平级，因为军队应该是独立的政策工具，而不是政策的决策方。）


    2. 财政。包括国库、税收、预算和关税。


    3. 司法。和现在基本一致。


    4. 经济（或生产和贸易）。包括商业、交通和农业。


    5. 物理资源。包括内务、公园、森林、保护和环保。


    6. 人类事务。包括卫生、教育、福利（HEW），劳工和文化捐助。


    这些部之下，将设多个行政处。


    内阁政府的设置是非常有效的。在我写这篇专栏的同时，和英国一样是集体负责制的澳大利亚内阁，在向中国出口绵羊的问题上，正在压倒首相的意见；而西德内阁正在对外汇采取紧急管制。


    在我国，常常能听到一种异议，那就是在战争的紧急状态下需要一个人的快速决断，这对我来说是不成立的。就算是战争，总统也不能独断。如果他可以召集参谋长联席会议，那么内阁主席也能召集内阁成员开会。最终决定不需要是单方面的。任何挑起战争的行为如果没有明确和国家利益相关，没有获得全体或绝大多数内阁的同意，就不应该执行。


    如何预选出候选名单还有待解决。内阁政府的缺点就是它不能满足美国人渴望一个父亲、一个英雄、一个超级明星的愿望。我唯一能想到的解决办法是在白宫设立一个礼节性的皇室家庭，或者干脆把希望放到娱乐圈，要不然，大家就快长大。


    刊于《纽约时报》，1973年2月13日。


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    讳疾忌医


    民主党害怕阿格纽先生在1976年的选举中会抢占先手，所以放弃了弹劾的念头[1]。共和党也一样，担心弹劾对本党的负面影响。因为审判总统会产生各种各样的紧张和对抗，所以我们所有人都退缩了。但是，这也是我们体制赋予的驱除一个行为不端的总统的唯一手段了。


    如果这是唯一的办法，我们就该做好准备去执行它，不管多么不舒服，多么不妥当。政治考量不应该置于政府的体面之上。


    讳疾忌医会导致非常严重的后果，不如在情况需要时，展示我们在精神和意愿上有能力动用宪法程序。这种展示本身如果是真实的，就能带来最佳结果：尼克松先生主动辞去总统职务。这将是国家之福，因为尼克松当局已经是千疮百孔了，没法再团结一致地有效管理国事。


    要解决目前政府的危机，不在于尼克松先生到底是不是在水门一案中参与了妨碍公正。他的政府已经被曝光出那么多的弊案，水门闯入不过是再添一笔而已。把水门事件局限在狭窄的范围来讨论是个严重错误。忘掉那些磁带吧。我们现在面对的是根本性的弊病。


    尼克松政府和其他政府一样，是个实体，是个整体，尼克松要为之负责，不能借口推脱。政府的人员，包括现在正面临控告的那些人，都是他挑选和任命的。政府的行为决定于他，政府的原则——或者说无原则——来源于他。政府太多的违法乱纪、违宪和不道德行为被曝光，足以导致总统被弹劾。就1970年总统批准的国内情报计划（Domestic Intelligence Program）这一点，以其对公民权利的侵犯，总统就该卸任。没错，这才是问题的核心，因为这件事说明，当局不仅是欠考虑，简直几乎是无视《权利法案》。


    “阴谋诡计部（Dirty Tricks Department）”[2]作伪、陷害、盗窃，计划使用燃烧弹，这些行为都在白宫之外，由总统亲自任命之人坐镇指导。总统真的是无辜的吗？竞选连任委员会的核心成员已经承认做伪证和阴谋妨碍司法公正，他们都是从白宫抽调去的。尼克松先生真的是无辜的吗？两个曾经的内阁官员如今正等待法庭的审判。总统真的是无辜的吗？总统的两个亲密顾问——联邦调查局局长，以及司法部长的第二号提名人选，在事实不断败露的压力下辞职。总统真的是无辜的吗？像国际电话电信公司案和奶业游说案那样，把政府利益出卖给大财团的腐败行为在这届政府屡见不鲜。总统真的是无辜的吗？用纳税人的钱装修私人住宅也是无辜的？


    最后，在总统的授权下，五角大楼秘密轰炸了柬埔寨，并刻意抹去了证据，对国会撒谎。同时总统自己也对全国撒了谎，因为他说他尊重柬埔寨的中立。我没法尽数政府的不端行为，因为行为不端已经成为这届政府的标准操作流程。


    根据这份录音，尼克松先生是否在口头上把自己牵扯进掩盖水门事件的活动，并不重要。需要掩盖的行为以及掩盖的过程，已经由他政府里的成员代劳。


    参议员欧文和他的同事给全国上了一堂课，这本身就是一次教育。比起晓谕公众，对违法的个人提起诉讼和法律制裁都是次要的。不过我还是希望，参议院选拔的委员会能扩大视野，因为着重强调书面记录和录音证据包含着危险。如果，这不是不可能，证据不足，我们就只能得到一个不敷信任的政府和一个难以恢复的权威。这样一个无能和瘫痪的政府，会像蒋介石</a>政权一样，变得更为专权和独裁，而这一点，在尼克松政权已经泛滥成灾。更糟的是，我们将向尼克松的后任演示，美国人能犬儒到何种程度，美国人能够容忍自由被剥夺到何种程度。那时，堕入独裁就变得容易了。


    世界历史发展至今，当全能政府掌控了另外两权，美国亟须恢复宪法最初的原则。必要的一步就是国会和美国公众要抓住弹劾这根救命稻草。


    刊于《纽约时报》，1973年8月7日。


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    给众议院的一封信


    “想被自由祝福的人们，”托马斯·潘恩写道，“须付出支持自由的劳苦。”


    公民享有某种“不可剥夺”的权利，是这个国家建立的前提。当独裁主义隐隐崛起，是捍卫这些权利不被侵蚀的时候了。自由和权威永远都在拉锯，就像海岸和海水一样。行政权力永远饥渴，其本性就是扩张和独占。


    为了避免这一倾向，历史上，我们宪法的制定者为政府建立了三种平等权力互相制约的机制。1973年10月，我们走到了这个时候，这一安排应该发挥它的效用了。如果行政权不被制约，其他两支权力将萎缩成无用的附属品。司法权已经起了作用——总统为了对抗司法，引发了现在的危机。他自我否定的行为并不能改变他曾经的作为，比如，他放弃了1970年的国内监视计划——这个计划是对《权利法案》的彻底侵犯——并不能改变他早先批准计划的事实；他从柬埔寨撤退，并不能抵消他在承诺美国不干涉上对公众撒的谎。


    启动弹劾的理由仍在，因为尼克松总统没有改变——美国人也无法忍受——他们习以为常的不法行为，他们好似家常便饭地对行政权的滥用。此事结果如何，现在责任落在了众议院的肩上。它是制宪先贤赋予了纠错之责的地方，如果它不问责行政权的滥用，将留下一个默许的先例——法律人士称之为“建设性默许（constructive condonement）”。我们200年来为之赞美的政治体制将因此毁于一旦。


    没有哪个群体在这么微妙的时刻遇到过更艰难的情形。我们环绕于国际危机；我们没了副总统；提名的继任，在总统职位可能空缺的前景下，很快就被视为难堪重任；本届政府丑闻丛生，犯罪指控连连；公众的信心到了最低点；每个人都盘算着1976年大选的党派斗争；弹劾程序恐怕会耗时很长，可能会引起政府分裂和瘫痪。这种情况下，犹豫和摇摆都很正常。


    不过，众议院不能逃避，因为现在正是我们政治命运前所未有的抉择点。国会和司法需要合力制衡行政权力，因为行政权有控制所有政府部门的权力优势——包括军队。这最后一点不能不考虑。独裁主义的习惯——我们的总统已经甘之如饴——将缓慢而必然地让统治者最终去寻求军队的帮助。如果他感到压力，则更是如此。这个本能已经让尼克松先生做出了让联邦调查局收缴证物的事。


    我不相信危险和困难会阻止国会接受考验。诚然中东局势危险重重，可能会有意外发生。但是我怀疑，如果我们深陷弹劾程序，俄国人真的就会抓住机会扑向我们吗？不是说我学历史，从中生发出了多少对我国的信心，而是他们都从上一场战争中学到了东西。对一个潜在的侵略国来说，两场世界大战的教训是，德国和日本都认为美国笨重、软弱，是个堕落的民主国，不可能及时动员起来阻止他们取胜，然而事情恰恰不是那样。我肯定，这个教训会在俄国参谋人员的课堂上被一遍遍地教授。


    我们也不会因为分裂加剧，国家就陷入瘫痪。因为我们已经分裂，一直分裂，并且，任何有独立思维的民族就该分裂。说什么统一，这是虚伪的，是政客的废话。没有一个像样的民族在政治上是统一的。一个意见一致的国家是行将就木的国家。


    再有，我想我们可以不受长时间、伤害性的参议院质询的折磨。一旦众议院投票赞成弹劾，就够了。我相信，尼克松先生会自行辞职，而不会面对他没法喊停的调查和审问[3]。如果众议院能够做到这一点，它将不负国父的信任，并将向所有可能的总统人选表明，有些界线是不能跨越的。


    刊于《华盛顿邮报》，1973年10月28日。


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    摘除总统


    设置美国总统的风险已经高于价值。是时候严肃考虑用内阁制或其他分散行政权的制度替换总统制了。


    一再重复立宪先贤的制度安排永不可变是没用的。君主制一度被认为是神圣而永不可变的，而世易时移，它非变不可。今天美国的行政权所挟的部门、技术和工具是18世纪不可想象的，比起来，杰弗逊和麦迪逊对汉谟拉比法典治下的世界所知恐怕还更为熟悉。


    美国的立宪者可能是我们历史上众星云集的时代最有智慧、最有远见的政治人物了，但他们也没法预测国会的衰落。国会过分的唯唯诺诺，已经丧失信用的总统提名的副总统，它也予以确认，并且在纳尔逊·A·洛克菲勒的身上重演这一幕[4]。行政部门到时将由一个个提名人以及提名人的提名人组成。这实在并非立宪者们的设计初衷。他们谋划的制衡已经失去了平衡。


    众议院司法委员会起作用的那一刻真是大快人心，仿佛我们的制度又焕发了青春。但是，当众议院不再对弹劾案投票，而参议院不作一声时，国会的自我阉割已经彻底完成了。如果说失去的贞操不可复得，那么失去的雄风也无法回春。我并不认为制衡有重新建立起来的趋势。


    总统的位子太有诱惑力了，它迷惑了座位上的人，迷惑了媒体，还迷惑了公众。从约翰·F·肯尼迪起这个过程就很明显了，当它让老好人、便宜总统杰拉尔德·R·福特也神秘地转变，情况应该很清楚，恶棍不是人，而是这把王座。


    福特还没来得及适应白宫环境，就开始像路易十四一样说话，像尼克松一样办事。如果说要从水门事件中学到一件事的话，那就是滥用行政权、干涉司法是危险的。接任还不到一个月，福特先生立刻打破了这两项原则。膨胀的个人专制主义在这几句令人不安的话里若隐若现：“我要用道德的口吻来说话”，“鉴于此，我就是最后的权威了……”还有，在有意阻碍法律程序进行时他说，“我的良心告诉我，这是我的责任……”我们的司法系统没有福特先生良心的指导自己就能运转正常。当总统不是当沙皇。


    福特先生不是唯一需要负责的人。媒体把他炒得太厉害了，就像媒体炒红约翰·肯尼迪和卡米洛特宫的荒谬称号一样。《纽约时报》在福特任职的前14天内，12次把他的照片放到了报纸首页。为什么？我们都知道他长什么样。但如果说媒体给予公众的就是公众想要的，那么我们所有人都该为此负责。我们把太多的父亲崇拜寄托在了一个人身上，这个人既制定政策，也执行政策——没有哪个国家还在使用这种制度。我们给总统一职赋予了太多伟大含义。如我们所见，它俘获了肯尼迪、林登·B·约翰逊，还有尼克松。它不必要地让福特先生变成我们最后的防线——司法程序的一道大裂缝，这种行为只能被解释为要么是猫腻——即是说，他和前任有某种私下交易[5]——要么是愚蠢。不论这两种可能性哪个是真，时至今日，我们都不能让那样的人成为美国政府的首领。


    总统一职也无法吸纳第一流的人才了。从过去三次选举结果来看，从候选人中选择总统的结果可谓凄惨。事情发生得太快，不容我们从容等待制度自我修复。我们要摘除总统一职，要最小化恶棍、傻瓜和暴君不受制约地使用最高权力的风险，唯一的办法就是拆分权力，分散责任。修改宪法，我们可以做到。


    刊于《纽约时报》，1974年9月20日。


    [1] 如果尼克松因水门事件被弹劾，则由副总统斯皮罗·阿格纽继任总统。那么他在1976年总统大选中就将获得天然的职位优势。不过在尼克松被弹劾之前，阿格纽先生就因受贿于1973年10月引咎辞职了。——译者注


    [2] 对尼克松的竞选连任委员会（Committee for the Re-Election of the President，CRP）的谑称。这是尼克松竞选总统连任的官方机构。——译者注


    [3] 事实正如作者所料，尼克松于1974年8月8日，在众议院对弹劾案投票前夕辞职，成为美国历史上第一个辞职的总统。不过从众议院司法委员会介入调查到总统辞职，也历时近一年。——译者注


    [4] 尼克松的副总统阿格纽辞职之后，尼克松提名杰拉尔德·福特当副总统；当福特补缺当上总统后，特赦了尼克松，并指定纳尔逊·洛克菲勒为他的副总统，造成此时的正副总统均非民选，这一奇特的景象在美国历史上是开天辟地第一遭。——译者注


    [5] 指尼克松辞职让副总统福特继任，而福特作为总统特赦尼克松。这是当时很多美国人的看法。——译者注